舟山市预付式消费纠纷调查报告
随着预付式消费在各种消费领域的广泛应用，有关预付卡、会员卡、预付费的各种消费纠纷在我市不断增多。据市消保委调查，自2016年至2018年6月期间，全市相关部门共受理处理各类预付式消费投诉1258件，占消费投诉的比例约为16%。预付式消费过程中存在的问题，不仅造成了消费者利益损害，影响了消费者的消费信心，一些群体性预付式消费事件更是对社会安定带来了严重的影响，成为了消费领域的痛点、顽疾。
一、我市预付式消费纠纷的总体情况
2016年1月至2018年6月，我市共发生预付式消费纠纷1258件，涉及金额880万余元。
从预付式消费纠纷所涉及领域看，生活服务领域预付式消费纠纷数量最多，共773件，占61.4%，其中：美容美发服务303件、住宿服务237件、健身服务76件、装修服务50件，是生活服务类预付式消费纠纷的多发领域，而住宿服务预付式消费纠纷又以网络预订客房发生的纠纷最为突出，数量197件。家居建材领域预付式消费纠纷数量位列第二，共116件。其他类的预付式消费纠纷97件，位居第三，其中汽车买卖预付式消费纠纷88件。此外，发生在网络购物、商品房买卖过程中的预付式消费纠纷数量也较多，分别为81件和52件。
从预付式消费纠纷所涉及的金额看，商品房买卖413万元、汽车买卖137万元、房屋装修111万元、家居建材购销88万元、美容美发服务49万元、健身服务26万元，所涉及的纠纷金额较大。
从预付式消费纠纷性质看，合同性质纠纷805件，占64.0%；其他性质纠纷140件，占11.1%；质量性质纠纷121件，占9.6%；虚假宣性质纠纷99件，占7.9%；价格性质纠纷64件，占5.1%。
从引发预付式消费纠纷的具体问题看，因不退预付费引发的纠纷469件，占37.3%；因关门歇业、跑路、地址变更等引发的纠纷232件，占18.4%；因其他问题引发的纠纷223件，占17.7%；因虚假宣传和不兑现承诺引发的纠纷134件，占10.7%；因不公平条款引发的纠纷129件，占10.3%；因店面转让消费者利益受损引发的纠纷71件，占5.6%。
从预付式消费纠纷调解结果看，调解成功932件，调解成功率为74.1%。调解成功率较高的大类是：电信服务93.3%，教育培训服务91.7%，家居建材购销81%。而健身服务、美容美发服务、网络购物、网上预订住宿分别以46.1%、66.3%、67.9%、73.6%的调解成功率低于平均值。
二、预付式消费纠纷多发领域相关情况
从我市情况看，美容美发服务、住宿服务、家居建材购销预付式消费纠纷数量位列前三。
1、美容美发服务：共发生预付式纠纷303件，涉及金额49万余元，其中，因为合同履行引发的纠纷265件，占比87.5%，是美容美发预付式纠纷的主要问题。分析其中原因，因经营者关门歇业甚至跑路导致预付卡不能使用也无法退款的纠纷共146件，占48.2%，涉及金额20余万元；因经营者即将准备歇业或准备将店面转让给人他人，以及消费者对服务不满意或消费者自身原因要求退卡，经营者不给退款的纠纷82件，占27.1%，涉及金额15万余元；因店面转让导致消费者损失的纠纷37件，占12.2%。从调解结果看，调解成功201件，总体调解成功率为66.3%，其中，因不公平格式条款、虚假宣传、其他原因引发的纠纷调解成功率较高，因关门跑路、店面转让引发的纠纷调解成功率较低。
2、住宿服务：共发生预付式纠纷237件，涉及金额18万余元，其中，由网上预订住宿发生的纠纷197件，占比83.1%。纠纷的性质集中在合同方面，共172件，占72.6%，宣传、价格、质量纠纷依次居于其后，分别占13.5%、9.3%和8.4%。从引发纠纷的具体情况问题看，以消费者要求取消预订住宿得不到退款所引发的纠纷最为突出，共127件，占53.6%，涉及金额10万元；因不公平、不合理条款导致消费者正当诉求得不到保障引发的纠纷42件，占17.8%，涉及金额3万元；因不实宣传或不兑现承诺引发的纠纷35件，占10.7%，涉及金额2.5万元。从调解结果看，调解成功179件，调解成功率75.5%。
3、家居建材购销：共发生预付式纠纷116件，涉及金额88万元，其中，合同纠纷73件，占62.9%，质量纠纷31件，占26.7%。从引发纠纷的具体问题看，经营者不退订金、预付款和定金引发的纠纷35件，占30.2%，涉及金额24万元；因不实宣传和不兑现承诺引发的纠纷29件，占25%，涉及金额20万元；因质量和其他问题导致的纠纷36件，占31.0%，涉及金额40万元。从调解结果看，调解成功94件，调解成功率81.0%。
三、我市预付式消费纠纷主要表现
近几年来，我市发生的预付式消费纠纷基本上都是以预付卡、会员卡、预付款为主的表现形式，主要表现为：
1、关门歇业、跑路，导致办理预付卡的消费者消费无门、退卡无果引发的纠纷。其中既有经营者因经营不善、难以生存而关门歇业，也不排除有经营者出于圈钱目的，为侵吞消费者预付款而发生的跑路，由此引发群体性事件。近几年来，我市先后发生了多起因快餐店、蛋糕店、美容美发店、商店关门，甚至跑路事件，受利益损害的消费者少者几十，多者上百，造成了严重的不良社会后果。
2、以店面转让为借口，妨碍消费者预使用付卡，迫使消费者接受不合理处理方案引发的纠纷。在美容美发、健身、洗浴等领域，一些经营者将店面进行转让，只允许办卡消费者在转让后的门店进行预付卡消费，而不退卡退款。消费者出于无奈到新店消费，又常被以门店面已转让，必须对预付卡再行充值后才能使用为由，逼使消费者继续充值，或限定消费者必须在短期内用完消费卡余额，变相让消费者多充值、多消费，导致了不少纠纷。
3、以事先已有明示为由，拒绝消费者取消预订，不合理地占有消费者预付款引发的纠纷。在住宿服务领域，一些消费者通过网上预订住宿客房，支付了预付款、担保金，但后因行程改变，或因台风、大雾气象条件影响、岛际船班票源紧张买不到船票等因素，要求取消预订的客房，被网络订房平台、住宿经营者以预订的客房已明示不可取消而拒绝退房，预付款得不到返还，或被过高地要求承担违约责任，产生了大量的纠纷。
4、不按约定提供商品或服务，在处理消费争议时对消费者进行不公平对待引发的纠纷。在家居建材、汽车购销领域，消费者订购、定制商品支付定金、预付款，如果因消费者原因取消预订，经营者不退定金、预付款；而经营者未按约、按时提供商品，或提供的商品存在质量问题等问题时，却不按定金规则承担双赔返还责任，不进行足额赔付，或避重就轻，该退不退，改退为修，减轻自己的违约责任，消费者权益不能得到公平对待，常常发生纠纷。
5、宣传不实，不兑现承诺，漠视消费者合理诉求引发的纠纷。住宿经营者在网上对住宿服务环境、设施等进行不客观描述，对网上预订的客房进行事后加价，健身服务经营者办卡时承诺的健身项目迟迟不能开放，商品房销售者不按承诺退还购房意向金，装修服务提供者以高于促销宣传明示的价格加价收取装修费，对于经营者的这些不诚信行为，消费者要求取消合同退还定金、预付款时，一些经营者却以种种借口不及时退还款项，甚至找理由卡扣消费者的预付费用，让消费者承担不合理的费用，引发了大量纠纷。
四、预付式消费纠纷原因分析
从当前预付卡市场所存在的问题看，原因是多方面的：
1、法律法规不够完善。当前，我国在预付式消费市场管理方面的法律法规尚不完善，虽然商务部于2012年制定出台了《单用途商业预付卡管理办法(试行)》，对预付卡的发行、管理作出了具体规定，但从该《办法》所调整的对象和范围看，仅局限于从事商业零售、住宿餐饮、居民服务等的企业法人，而诸如个体工商户、文化娱乐、健身服务等行业的经营者均不受该规章约束，成为了乱发、滥发预付卡的主要群体，形成了预付卡发行市场的混乱局面，给市场监管带来了很多法律层面上的问题。同时，网络消费的快速发展，也产生了众多的预付式消费新领域，网络订票、订房、网上教育培训等预付式模式，由于缺乏具体的规定，在操作上存在一定的随意性，而实体店预付式模式也由于缺少明确而具体的规定，市场乱象也层出不穷，使得消费风险不断。
2、市场监管力度不足。《单用途商业预付卡管理办法(试行)》赋予了商务部门对单用途商业预付卡发卡、售卡企业的行政监管职能，要求对发卡和售卡企业的单用途卡业务活动、内部控制和风险状况等进行定期或不定期的现场及非现场检查。新版《浙江省实施〈消法〉》对预付式合同行为进行了一定的规制，赋予了教育、人力资源、市场监管、道路运输等部门行政执法处罚的权力，但从实际情况看，由于一些部门如商务、教育部门配置的市场监管力量不足，而监管的市场面又很广，难以适应预付式市场的发展。据了解，浙版新《消法》实施一年多来，我市尚未有过因预付式合同违法行为受到行政处罚的案例，大量的预付式消费纠纷基本上都是采取调解手段进行解决，总体上看，监管力度不足。
3、商家缺少诚信自律。一些商家把发行预付卡作为拉拢顾客、聚集资金的手段，在发行预付卡时不遵守商业规则，不讲商业信誉和社会公德，发行预付卡不与消费者签订协议，不向消费者提供收款凭证，先发卡后开业，宣传承诺夸海口，甚至采取诱骗方式鼓动消费者办卡，放任和加大了消费者的办卡风险。在预付款使用管理方面漠视消费者的权利，自我设定“最终解释权归商家所有”、“卡过期一律作废”、“卡遗失一律不补”、“一律不接受退卡”等不公平、不合理的规则，剥夺消费者权利。少数商家将消费者预付的资金视为自己的财产随意处置，乱投资甚至自己挥霍，一旦生意难以维系便偷偷关门赖帐走人，侵占消费者的利益，影响社会稳定。
四、风险防范意识弱。一些消费者对当前的预付式市场环境缺乏真实了解，对预付式市场所隐含的风险缺乏防范，不善于明辨商家的宣传，不注重发卡商家的资质及信誉状况，不主动要求商家提供预付式消费协议，极易落入商家置的圈套。一些消费者不事先了解预付式消费规则，对预付卡退卡、卡逾期处理、余额管理等涉及自身利益的问题不事先与商家作出约定，不采取必要的自我保护措施，在出现预付式消费纠纷时又由于不能提供有说服力的证据，使得自己处以被动地位而难以维权。
五、遏制预付式消费纠纷问题的对策建议
针对当前预付卡侵权问题高发态势，必须从完善法律、强化监管、加强教育等方面入手，进行严肃的治理。
首选，在立法层面上要完善预付式管理的相关规定，制定出台预付式管理法律法规。
一是要明确预付式界定，将预存式发卡和一般性预订预付款行为加以区别，对于预存式发卡要集中到一个部门进行监管，提高监管效力。
二是要严格预存式发卡的资格、条件和要求，规范发卡合同行为，限制发卡金额，实行发卡资金第三方监管，遏制乱发卡、谁都可以发卡现象。
三是要强化预付式书面合同制度，把明确违约责任作为格式合同的必备要件，对于格式合同不约定违约责任的，允许消费者不承担违约责任。
四是要完善重点消费领域预付式制度的设置，特别是对预付金额高的如商品房预售制度有必要进行适当的调整，预售的条件应更多地考虑到消费者利益的保障，可以考虑把保留一定比例的尾款作为预售商品房的强制性规定，或直接取消商品房预售制度。
四要建立预付卡发行主体退出清算机制，完善预付资金追缴制度，加大对违法违规、失信行为的惩戒力度，震慑跑路行为，杜绝经营者一跑了之。
五要赋予消费者权益保护组织代表消费者对群体性预付式纠纷建立集体诉讼制度，减轻消费者的诉累，达到一起诉讼解决群体性预付式事件的效果。
六要发挥信用惩戒威力，对于存在跑路侵吞消费者预付款行为的经营者，包括股东、合伙人在未处理好预付式纠纷前，限制设立新的经营主体或参股经营，实现一处失信处处受限。
其次，在监督层面上要强化综合性管理的手段，明确预付式消费的主管部门，商务、银行、市场监督、公安等部门要建立统一的市场监管机制，加强部门在预付式消费市场监管方面的无缝对接，消除监管过程中的“隔断”现象，堵塞监管漏洞，严厉打击非法侵占、恶意圈资等严重影响市场秩序、侵害消费者利益的违法违规行为，积极维护广大消费者的合法权益，提高行政监管的效果，净化预付式消费市场环境，降低消费风险，确保消费者的利益。
再次，在教育层面上要强化对经营者的自律教育和消费者的理性消费教育，通过加强对预付式主体的诚信教育，建立预付式失信主体“黑名单”制度，增强预付式主体的守法经营意识，诚信经营的社会责任意识，促进经营者自律。同时，要以提升消费者素质为目标，认真做好消费指导工作，让消费者充分获悉预付式的消费风险，积极引导消费者理性办卡，降低消费风险，提高自我保护能力。
舟山市消费者权益保护委员会
2018年10月13日